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以拆除违建为例,谈破解行政执法难

2019-03-14 00:00:00
编辑:建方律师

导语:为建设美丽宜居的海滨城市,打造干净、整洁、有序、绿色、靓丽的城市环境,大连市制定了《大连市城市市容管理条例》、《大连市城市环境卫生管理条例》,印发了《2018年大连市市容环境综合整治管理实施方案》。在市容环境整治的过程中,清理私搭乱建往往是整治工作的重点和难点。违建难拆除,反映的是行政执法难问题,这个难题,难在哪?该如何破解?

 一、行政执法难的成因及表现形式

行政执法难并不是近年才出现的问题,也不是某个地方、某个部门才有的问题。造成行政执法难的原因很多,有历史的、现实的、社会的、经济的、人为的等多方面因素,随着经济社会发展及人们法律意识的提高,行政执法过程中涌现了不少新情况和新问题,主要表现在以下几个方面:


(一)“软抗法”现象屡见不鲜

近年来,随着城镇化发展经营活动迅猛增加,违法占道、私搭乱建等违法现象时有发生,给市容市貌和交通安全造成很大影响,面对这一状况,执法部门加大了整治力度。然而在执法中,有的当事人缺乏法制观念,不仅认识不到自己的行为涉嫌违法,反而对执法部门的执法活动存在抵触情绪,拒不配合甚至百般阻挠。他们常常以“弱势群体”自居,纷纷拿出“软招式”阻碍执法,很多违法违建者被逮现行时,有时候甚至采取较为极端的行为逃避调查和处罚,这给执法带来了很大难处。同时,有些围观群众不仅不站在市容环境的角度去考虑,反而更多地以同情的眼光看待问题,甚至帮助违法违建者“打圆场”,加之舆论压力的“推波助澜”,行政执法工作变得更加艰难。

(二)“有法难依”的尴尬局面长期存在

“有法可依”是行政执法工作的前提和基础。从我国现有的行政法律体系来看,行政执法基本做到了“有法可依”,但从实际工作情况看,“有法难依”现象依然存在。由于立法和法律的修改往往滞后于实际工作,致使立法环节与执法环节存在一定的脱节现象;有的现有规定对主管机关或实行机关的具体职责、权限规定不明确,有的则过于原则化,这种立法疏漏与缺乏可操作性也给行政执法带来不少的困难。比如,《城乡规划法》规定,城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施,然而“有关部门”是谁并不明确,需要地方进一步完善立法。


(三)“重实体轻程序”的观念仍未转变

依法行政时时讲处处讲,但仍有领导干部和执法人员对依法行政认识不够,法律法规对他们来说是“讲起来重要,做起来不要”,在遇到问题时不按法定程序来解决,甚至错误地认为程序性的规定捆住了他们的手脚,影响了执法效率。例如,《行政强制法》明确规定在拆除违建时当事人享有陈述和申辩的权利,“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”,而在执法时执法人员或不告知当事人拥有的权利,或不认真对待当事人的陈述和申辩,或不遵守法定时限。往往因程序违法而造成大量的行政复议和行政诉讼案件。

(四)“联而不动”的执法机制亟待完善
涉及违建拆除等管理问题,为避免分头执法、交叉执法,通常需要多个部门形成合力建立执法联动机制,但在执法过程中“联而不动”的现象却非常突出。比如,为了集中整治私搭乱建而成立了专项整治小组或领导小组,许多职能部门被纳入进来,但在遇到问题时大家却互相推诿、扯皮,规划部门认为自己只负责违建认定,执法部门认为自己只负责违建拆除,工商部门认为自己只管发照,街道认为自己只负责配合协调,导致大家谁都不想管,不愿管,造成执法“真空”。事实上,部门之间联动不起来,上下级之间更联动不起来,这是因为许多上下级之间没有明确的职责分工,上级认为归下级管,但下级想管却管不了。

二、行政执法难的破解之策

(一)讲究程序性,规范执法行为。
依法行政的核心就是依照程序办事。在行政执法过程中,执法人员要严格遵守《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政强制法》等有关规定,尤其在告知、听证环节要充分敬重当事人的权利、充分听取当事人陈述和申辩,做好说理式执法工作,及时化解矛盾。在严格执法的同时,还需要改进执法方式,讲究执法技巧,做到文明执法、柔性执法,对违法者进行教育和劝导,切实改变“重行政处罚,轻引导规范”的现象。对待抗法者,执法部门要敢于执法,要维护法律法规的威信。针对不听劝告、煽动是非等行为,要依法采取强制性措施,对拒不改正的视其情节轻重实施处罚,对违章搭建限期不予拆除的依法进行强制拆除。

(二)加强联动性,提高执法效率。
执法案件常常涉及社会的方方面面,因此,要加强部门之间及上下级之间的沟通协调,进一步发挥执法联动机制的职能作用。在拆除违建时,执法部门要与规划、国土资源、房产、城建、工商、税务、环保、街道等部门、单位加强协调与沟通,健全执法信息共享与联动机制,为避免“联而不动”的现象,要更加注意加强与党委、政府沟通协调,争取最 大限度地支撑与配合,充分发挥联动机制的职能作用,提高执法效率。除此之外,还需要正视各类专项行动可能带来的负面问题,要及时清理过多、过滥的人浮于事的“领导小组”,强化部门作用的发挥和职责落实。

(三)加大透明性,完善执法监督。
在行政执法中出现的坐等靠、不敢为、不作为等问题,凸显了执法行为缺乏监督。在拆除违建时,执法部门可在门户网站上或公共服务平台上将行政执法的依据、权限、程序、当事人的权利、投诉举报途径等信息进行公开,增强执法工作透明度;对影响较大的违法行为,可通过资讯媒介向社会公开,接受社会的监督。执法部门除需要自觉接受权力机关、司法机关、社会舆论等外部监督外,同时要进一步建立健全内部监督制约机制,加大行政执法考核力度,促使执法人员自觉学习,不断提高自身素质,要对重大案件进行讨论、对过错责任进行追究,严肃查处乱作为或不作为。

(四)增强可操作性,加快地方立法。
行政立法是行政执法的前提和基础,为适应行政执法工作的需要,地方政府需加快立法工作。地方立法不得与宪法、法律、法规相抵触,在结合当地实际情况的同时,可参考借鉴已有的成熟的地方经验。以拆除违建为例,大连市目前没有制定专门的地方性法规,而行政实行工作又亟需更具操作性的依据。如杭州早在2000年就出台了《杭州市拆除违法建筑实施办法》,上海于2009年也制定了《上海市拆除违法建筑若干规定》,办法和规定中明确了违建拆除的实施机关,明确了各部门具体职责,大连正在积极打造优良的营商环境,对标上海,可参考和借鉴其成熟经验,尽快完善立法。


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